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“不应狭隘或限制性地解释住房权利，譬如，把它视为仅是头上有一遮瓦的住处或把住所完全视为一商品而已，而应该把它视为安全、和平和尊严地居住某处的权利。”——经济、社会、文化权利委员会第四号一般性意见 

        2007年10月1日《物权法》正式实施以后，房屋所有权人的权利有了进一步的法律保障，有关机关为了配合《物权法》的实施，开始着手制定和修改涉及强制拆迁的相关法规与规章，各种被拆迁人依靠《宪法》和《物权法》维权的案例也愈来愈多地走进公众视野。

    案例一：重庆市杨家坪鹤兴路旧城改造项目,从2004年开始动迁到节目播出,历时三年多,可工地的中央仍然还矗立着一栋两层的小楼，“钉子户”杨武、吴苹夫妇因开发商不同意原地给房安置而拒绝拆迁房屋。因为达不成协议,拆迁双方一直僵持着,而那片地基早已开挖,孤零零的小楼屹立在挖成10米深大坑的楼盘地基中央。3月21日,法院裁定“最牛钉子户”必须自行搬迁的最后期限的前一天,房屋户主杨武爬上孤岛般的自家二层楼房,先是奋力挥动着一面国旗,然后把一面写有“公民的合法的私有财产不受侵犯!!!”的横幅挂在屋顶,向外界展示自己保卫私产的决心。   

——2007年3月19日中央电视台《中国法治报道》

案例二：2007年十月，深圳市蔡屋围金融中心拆迁工程中，两个拆迁户一直坚守在原地。多次协商无果后，深圳市国土资源和房产管理局(下简称国土局)向罗湖区法院提出申请强制执行今年3月22日其下发的房屋拆迁补偿裁决书。其中一户张女士家，在楼外挂出“维护物权法，保护家园”的标语，希望能维护自己的权利。

——2007年10月30日《南方都市报》

    这些案例都为我们带来思考，《物权法》的出台进一步确立了房主对房屋的所有权受到了基于物权的保护，可是房屋对于我们的意义是否仅仅局限于不动产的范畴；强制拆迁中，对被拆迁人的保护是否也仅仅因为其对于房屋的所有权不受任意侵犯？ 

一、住房：超越财产权的范畴

    基于物权的保护，固然是对被拆迁人保护的有效出发点，《物权法》的出台也的确是对于不动产所有权保护的一大进步，但是人对于住房的权利绝不能因此就被局限于物权，对于被拆迁人的保护更不能只从物权保护的角度出发。住房对于人类来说，就如粮食一样，从来都是生存的必需。而当人类社会发展到今天，由于法治与人权的发展，住房对于人的意义，更是远远超越了为生存而提供一处遮风避雨的处所。住房权利，经过一系列人权公约的确认，已经成为了一项公认的基本人权。正如在题记中，经济、社会、文化权利委员会（下文简称“经社文权利委员会”）所说，把住房仅仅视为一个遮风避雨之处所抑或一个商品，都是对于住房权利的狭隘化，住房是人得以安全、和平和尊严的生存的必要条件。

首先，诚然住房及土地作为主要的不动产，对它们的保护，在很大程度上推进了民法的物权发展。但是，适当住房的人权作为一项法律和宣传手段，主要通过民间社会十年来坚持不懈的工作，已经形成势头。这项权利在联合国的相关人权方案中占有牢固的地位，而且还成为《生境议程》的一个重要组成部分。住房权已被确认为一项基本人权。[1]所以，住房权利就如同其他人权一样，“源于人身固有的尊严”[2]，这种固有的尊严应该是我们研究住房权以及强制拆迁的出发点与立足点。

    其次，住房权利也并不是一项孤立的人权，或者仅仅是适当生活水准权的组成部分。正像《维也纳宣言和行动纲领》中提到的，“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系”[3]，一项人权的实现与否，往往关系到许多其他权利是否能够实现。对于住房权利来说，最显而易见的就是其与健康权、生命权的联系。联合国特别报告员米隆·科塔里先生指出，在发展中国家中，约有6亿城市居民以及十多亿农村居民，住房拥挤，质量低劣，供水、卫生设施、下水道和垃圾收集不足[4]，这样的住房环境严重影响了这些人的健康权的实现。而大规模传染病暴发并且快速传播的可能性，更是直接危险了他们的生命权。更进一步的，当我们观察一下身边各种赤贫的人们的生活条件：街边、过街地道、站台、水泥管、纸板箱、屋顶，我们就很容易理解，对于这些人来说，人格权，私生活、家庭、住宅或通信不受任意或非法干涉的权利，甚至言论自由，宗教、***等诸多基本人权都成了天方夜谭，至少不可能得到充分的实现。

    最后，为了更好的保护被拆迁人的利益，物权的保护也确实是远远不够的。《物权法》对于被拆迁人的保障是建立在拆迁人对于房屋的所有权的基础上的，而事实上许多拆迁所涉及到的并不仅仅是房屋的所有权人，也有可能关系到承租人等使用者的利益。另一方面，当拆迁人将被拆迁人附近的房屋全部拆毁，并且断水断电，这在事实上已经使得被拆迁人无法在房屋中生活。可是在这种情况下，被拆迁人却很难根据物权获得保障，因为拆迁人并没有直接侵犯被拆迁人的所有权。而作为人权的住房权利的范畴就不局限于使用住房本身，对于使用权的法律保障只是这一权利的基础，这里的使用权也不仅仅是立足于所有权，“租用(公共和私人)住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区，包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种，所有人都应有一定程序的使用保障，以保证得到法律保护，免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁”[5]。除此之外，按照人类住区委员会以及《到2000年住房战略》等联合国文件的表述，适足的住房至少还应该包括适足的通风、用水、照明以及其他基础设施。因此，以人权作为出发点的保障，不但涵盖了现有的房屋所有权人，更包含了承租人，甚至一些临时的应急住房。而在保护的程度上，除了保护住房本身不被强制拆除外，还要保障住户的用水用电以及周围的基础设施，从而避免了拆迁人以间接的方式使被拆迁人的房屋成为“孤岛”，而不得不搬迁。

    所以在人权普遍化的今天，面临开发商与被拆迁人日益扩大的力量差距和越来越多绕过物权保护的强制拆迁手段，我们有必要将住房提升到人权的高度去看待，“强迫驱逐做法构成对人权，尤其是得到适足住房的权利的严重侵犯”[6]。

 二、适足住房权与强制拆迁

   按照人权委员会对于适足住房权问题的特别报告员的定义，“适当住房权是每一名男女、青年和儿童获得和保留能够和平尊严地生活的安全房屋和社区”[7]。这一权利自从被《世界人权宣言》宣告以来，得到了很多其他国际人权公约的确认。《经济社会文化权利国际公约》根据《世界人权宣言》的规定进一步阐述并重申适当住房权，《公约》第十一条第一款宣布：“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性”，正式以条约的形式，将适足住房权作为适当生活水准权之一做了规定。其他若干公约，例如《消除对妇女一切歧视公约》、《儿童权利公约》、《关于难民地位的公约》等，都针对某些特殊群体的住房权的保护做出了规定。

    介于上文中叙述的住房权对于人的尊严和其他人权实现的重要意义，经济、社会和文化权利委员针对适足的住房界定了七个标准：（1）使用权的法律保障；（2）服务、材料、设备和基础设施的提供；（3）力所能及；（4）乐舍安居；（5）住房机会；（6）住房地点；（7）适当的文化环境。[8]而在这其中首当其冲的便是使用权的法律保障，也就是防止房屋的使用权人遭到强制驱逐。因此，从适足住房权的角度分析强制驱逐，首先就要区别合法驱逐与非法的强制驱逐，即使在合法驱逐的情况下，还应该保障被驱逐者获得的补偿或者替代性居所，能够使他获得符合其他六个条件的适足住房。

    强制拆迁不但在国内非常普遍，在国际上也早已经成为一个受到广泛关注的问题，一般称为“强迫驱逐”，包含的范围比国内的强制拆迁更为广泛。1976年，联合国人类住区会议就曾指出要特别注意：“只有当保留和恢复不可行、而且已采取居民重新安置的措施之后，才应进行大规模的清扫行动”。[9]1988年，联合国大会在其第43/181号决议中通过了《至2000年全球住房战略》，其中承认：“各国政府有基本义务去保护和改善、而不应损害或拆毁住房和住区”。[10]《21世纪议程》声称：“人民应受到法律保护，不得不公平地从他们的家中或土地上被逐出”。[11]在《人类住区议程》中，各国政府作出承诺，“保护所有人不受违法的强迫迁离，提供法律保护并对违法的强迫迁离采取补救措施，同时考虑到人权情况，如果不能避免迁离，则酌情确保提供其他适当的解决办法”。[12]

        考虑到根据《公民权利和政治权利国际公约》第十七条的规定，任何人的住宅不受“任意或者非法干涉”。[13]因此某些具有正当理由的驱逐无疑是应当被允许的，例如没有按期交租金的承租人或者对房屋进行了不被允许的破坏的承租人受到出租人的驱逐，但是即使在这种情况下，国家也应该有法律规定，给予被驱逐人以适当的准备时间或者适当补偿。而在中国的现状下，主要是根据《物权法》的规定，“为了公共利益的需要”并履行一定的法定程序，则可以对于个人的房屋、土地及其他不动产进行征收。[14]这里就涉及了对于“公共利益”的界定是否合理，考虑到适足住房权作为一项人权的地位，所谓的“公共利益”至少应该涉及了更多人的某些人权的保障，并且经过了足够多的利益关系方的同意和确认，而绝不仅仅为了某些公司或者企业的牟利，或者是为了政府的政绩。

    在拆迁或者驱逐本身是正当的前提下，还应该在被拆迁人获得的补偿或者替代性的住房能够使其获得符合其他条件的适足住房，在这些条件尚未落实的情况下，拆迁的工程不应该侵犯被拆迁人现有的适足住房权。所以，如果被拆迁人的房屋交通便利，各种基础设施完备的情况下，那么给予他的补偿也应该使他能够在一个基本相同的条件下获得住房，而不是仅仅只能在郊区等交通不便利的地段获得住房，或者获得一些各种环境较差、基础设施不完善的房屋。同理在被拆迁人尚未同意搬迁的情况下，就对被拆迁人房屋周围的基础设施进行拆迁，断绝水、电等生活必须资源，也都是对于被拆迁人适足住房权的直接侵犯。

基于以上的考虑，为了保障被拆迁人的适足住房权，在拆迁前、拆迁中和拆迁后均应该进行一定的规制。在拆迁前，应该适当通知所有可能受到酝酿中的搬迁影响的人，对于候选的计划应该留出足够的提出反对时间，并就提议的计划和备选方案进行公开听证，同时在听证会上还应该，向受影响的人及其维权者提供机会，提出对搬迁决定的质疑和提出备选建议以及他们的要求和发展重点。另外，还应该向受影响的人提供关于他们的权利和选择办法方面的法律、技术和其他咨询的机会。这其中应该重点考虑最容易受到强制拆迁影响的妇女、儿童、老年人以及残疾人的利益。当拆迁确实不可避免时，政府应该尽一切努力将拆迁造成的负面影响降到最低，同时防止一切可能造成被拆迁人流离失所、无家可归和人权受到侵犯的情况，并在事先就做好安置工作的安排。

    在拆迁过程中，为了保证被拆迁人的人权不受到侵犯，必须有政府的监督人员在场，同时拆迁的现场应该保持透明度，允许新闻媒体以及一些中立的国际观察组织的进入。除非得到受影响的人的同意，否则迁移不得在恶劣气候或在夜间进行。[15]同时在拆迁过程中应该严禁出现打砸抢或者纵火等破坏被拆迁人财物的行为，禁止并防范出现针对妇女和儿童的犯罪。

    在拆迁后应该及时的进行安置，并对那些无力安置的人提供基本的生活保障，例如基本的饮水、住房、食物、衣物、医疗、儿童的基本教育等。对于重新安置是否符合国际人权标准，联合国的特别报告员在《关于出于发展目的的搬迁和迁离问题的基本原则和准则》中提出了一系列的标准，包括（1）在制订与本准则及国际公认人权相符的全面的重新安置政策之前不应进行任何重新安置；（2）重新安置必须确保妇女、儿童和土著居民及其它弱势群体的平等权利，包括财产所有权和使用资源的权利得到平等的保护；（3）提议和/或实施重新安置的行为者应根据法律支付所有相关费用，包括所有重新安置费用；（4）受到影响的人、群体或社区人口，就其人权而言，均不应受到损害，他们不断改善生活的权利也不应受到侵害。这同样适用于在重新安置点的东道社区和遭强迫迁离而受影响的人、群体和社区；（5）受到影响的人、群体和社区必须就重新安置地点表示其完全和事先知情的同意。国家应在重新安置地点提供一切必需的公共设施和服务及经济机会；（6）上下班来回旅程和获得基本服务所需的时间和费用不应对低收入家庭造成过度的要求；（7）重新安置点决不能设在威胁到住户的最佳身心健康权的受污染土地上或者直接靠近污染源的地方；（8）应该就所有的国家项目和有关重新安置之筹划和执行进程，包括被迁离住房或地点的所谓用途及其意的中的受益者，向受影响的人、群体和社区提供足够的资料。尤其必须注意确保土著人民、少数民族、无土地者、妇女和儿童都有代表参加这一进程，而不是被排除在外；（9）整个重新安置进程应有受影响的人、群体和社区的充分参与。尤其是，国家应考虑受影响人、群体和社区提出的所有备选方案；（10）如果经充分和公平地听取公众意见后断定需要进行重新安置，则应在重新安置日之前至少90天通知受影响的人、群体和社区；及（11）地方政府官员和经适当选定的中立的观察员在重新安置期间应在场确保安置进程中不出现武力、暴力或恫吓。[16] 

三、中国的国际人权义务

    根据上文展示的，适足住房权作为一项人权，已经被《经济、社会及文化权利国际公约》等多项国际公约所确认，中国作为这些公约的当事国，理应承当国际人权义务。所以国家应该尊重、保护和落实这些公约所确定的人权。具体的说，国家应该在国内外都不侵犯人权；确保在国家管辖和有效控制范围的其他方面不违反他人的人权；采取预防和补救措施，捍卫人权，向人权受到侵犯的人提供援助。这些义务都是持续和共存的，没有程度等级之分。为了实现这一目标，国家应该尽最大努力，同时采取包括立法在内的一切适当方法。[17]可是对于适足住房权，中国目前包括立法在内的各个方面都还存在着欠缺，以至于实践中还是有很多侵犯此项权利的情况存在。在中国提交了加入《经济、社会及文化权利国际公约》并递交了首次履约报告后，经社文权利委员会在对于中国报告的结论性意见中，也表示了对于中国在三峡工程以及2008年奥运会项目建设中所出现的强迫驱逐的情况的关注与忧虑，并且认为中国并没有采用足够的方法对于这些被拆迁人进行补偿和提供替代性住房。[18]

因此，中国应该确立适足住房权是一项人权的意识，并将包括其他更多相关权利在内的人权体系，纳入到涉及强制拆迁的方方面面的工作中。根据平等权的要求，，国家必须确保，在防止强迫搬迁、落实关于适足住房的人权和有保障的保有权方面，不因种族、肤色、性别、语言、宗教或信仰、政治或其他见解、国籍、族裔或社会出身、法律或社会地位、年龄、残疾、财产、出生或其他地位而有任何形式的歧视。根据获得适当救济的权利，国家必须确保向声称其免受强迫搬迁的权利遭到侵犯或受到侵犯威胁的任何人提供充分有效的法律或其他适当补救。当然最为直接的，根据适足住房权的要求，所有人、群体和社团都有获得重新安置的权利，其中包括质量更好或相同的替代土地以及达到以下适足标准的住房权利：进出方便、价格适中、适宜居住、保有权保障、适当的文化环境、地点合适以及能获得保健和教育等基本服务。

具体说，中国首先应该通过立法明确适足住房权的概念。在很多国家已经在宪法中不同程度地规定了适足住房权，例如比利时、法国、伊朗、俄罗斯、南非等，而更多的国家则是在法律中对适足住房权做出规定。[19]只有在立法中明确概念，才能让法院在裁判强制拆迁的案件中，从人权的高度去审视和做出裁判。

其次，中国应该通过更多具体的规章甚至政策，尽量减少征用土地和房屋，尤其是当这种征用并没有有利于弱势或者贫困的人口，为了他们人权的更好实现。同时在社会保障方面对那些因为强制拆迁而变得生活无所着落或者贫困，甚至流离失所的人倾斜，给予他们更好的救济以保障他们适当生活水准权及健康权乃至生命权的实现。

最后，国家应该制定相应的发展战略，对于被强制拆迁的人进行总体上的安置规划。同时，避免重复建设以减少不必要的强制拆迁发生。通过具体的预防措施，抑制土地和房产的投机，毕竟这才是减少强制拆迁的根本。

 四、尾声

    正如2006年世界人权日的主题所说的：“消除贫困：是义务不是慈善”，可是在很多人权，特别是经济、社会和文化权利的实现上，从国家层面到普通的人民都没有意识到这一点，以至于许多时候过多考虑了经济发展等因素，却忽略了国家的国际人权义务。条约必须遵守，这是一个基本的国际法原则，在强制拆迁中注入人权保护的因素，保护被拆迁人的利益，不仅仅是为了公民的物权、社会的和谐，而是因为这是国家的义务。这一思维的变化，很简单却也很艰难，希望能有一天，我们不再以贬义的口味称那些拒不搬迁的被拆迁人为“钉子户”，能让他们也感受到人权的关怀与温暖。